甘阳：公民个体为本、统一宪政立国
来自：正来学堂
人 类 社 会 是 否 真 有 能 力 以 自 己 的 反 思 和 选 择 去 建 立 一 个 好 政 府， 抑 或 注 定 只 能 把 自 己 的 政 治 命 运 交 付 给 偶 然 性 和 暴 力， 这 一 重 大 问 题 的 决 定 权 似 已 悬 于 这 个 国 家 的 人 民， 将 由 他 们 的 行 为 和 示 范 来 说 明。 果 如 此， 则 我 们 实 有 充 分 理 由 认 为， 我 们 现 在 所 处 的 危 机 时 刻 毋 宁 是 千 载 难 逢 之 机， 因 为 人 类 最 重 大 的 决 定 有 待 在 这 个 时 刻 作 出。 但 也 正 因 为 如 此， 如 果 我 们 这 个 国 家 不 幸 作 出 错 误 的 选 择， 那 么 这 不 幸 将 被 看 成 是 全 人 类 的 不 幸。
引 论： 中 国 政 治 改 革 的 理 念 与 目 标:：摆 脱 中 央 集 权 制 与 区 域 寡 头 制 的 历 史 循 环
如 果 我 们 希 望 我 们 正 在 搭 架 的 政 治 体 制 能 长 治 久 安， 那 我 们 就 要 高 瞻 远 瞩 地 使 之 经 得 起 未 来 种种 变 迁 的 冲 击。
麦迪孙
我 在 1992 年 3 月 发 表 的 一 篇 文 章 中 曾 提 出 如 下 问 题：
中 国 政 治 社 会 的 组 建 原 则 是 否 真 的 永 远 只 能 象 历 来 那 样 在 中 央 集 权 制 与 区 域 寡 头 制 （provincial oligarchies） 之 间 摆 荡， 而 根 本 不 可 能 以 个 人 本 位 原 则 建 立？ 如 果 说， 本 世 纪 以 来 中 国 人 曾 一 再 以 国 家 独 立 和 民 族 自 由 这 种 大 群 体 来 取 代 个 人 独 立 与 个 人 自 由， 那 么 近 年 来 是 否 已 在 滋 生 另 一 种 危 险， 即 以"地 方〃 这 种 次 大 群 体 再 度 障 蔽 了 个 体？[1]
我 的 这 一 疑 虑 最 初 主 要 是 由 89 年 后 海 外 风 起 云 涌 的 关 于 中 国 应 建 成 邦 联 或 联邦 的 种 种 讨 论 所 引 发 的， 但 以 后 这 同 样 的 疑 虑 亦 随 着 声 势 更 大 的 种 种 地 方 分 权 论 的 提 出 而 有 增 无 已， 以 致 我 在 不 久 前 一 篇 论 及 中 央 与 地 方 关 系 的 文 章 中 又 再 次 提 出 了 这 一 问 题。[2] 确 实， 我 耽 心， 在 这 世 纪 之 交， 我 们 是 否 又 一 次 被 一 种 似 是 而 非 的 提 问 方 式 和 论 证 方 式 弄 得 模 糊 了 问 题 的 根 本， 从 而 离 宪 政 民 主 的 目 标 不 是 越 来 越 近， 反 而 越 来 越 远？ 事 实 上， 无 论 是 有 关 邦 联 联 邦 的 讨 论， 还 是 关 于 中 央 与 地 方 关 系 的 讨 论， 都 向 我 们 提 出 了 一 个 无 可 回 避 但 却 被 论 者 们 普 遍 忽 视 的 最 基 本 政 治 哲 学 问 题 ， 这 就 是： 现 代 政 治 社 会 的 基 础 或 基 本 单 位 究 竟 是 什 么？ 是 公 民 个 体， 还 是 地 方 权 力 或 中 央 权 力？
一 旦 我 们 从 这 一 根 本 点 上 提 出 问 题， 那 就 可 以 立 即 看 出， 近 年 来 的 地 方 分 权 论 者 和 邦 联 联 邦 论 者 就 理 论 上 而 言， 事 实 上 大 多 是 在 重 复 当 年 美 国 建 国 初 期"反 联 邦 党 人〃 的 基 本 主张， 亦 即 他 们 着 重 的 是 以 地 方 权 力 来 取 代 或 抗 衡 中 央 权 力， 而 不 是 致 力 于 论 证 中 央 权 力 必 须 来 自 于 作 为 政 治 主 体 的 公 民 们 的 直 接 授 权。 就 政 治 哲 学 的 意 义 上 讲， 这 种 取 向 恰 如 当 年 的 反 联 邦 党 人 一 样， 实 际 上 是 把 地 方 共 同 体 而 非 公 民 个 体 看 成 是 政 治 社 会 的 基 本 单 位， 从 而 主 张 把 中 央 权 力 的 正 当 性（legitimacy）建 立 在 地 方 权 力 的 基 础 上。[3]
但 是， 我 们 应 当 记 得， 美 国 日 后 宪 政 民 主 的 发 展 并 非 以 "反 联 邦 党 人〃 的 主 张 为 理 论 基 础， 而 恰 恰 是 以 否 定"反 联 邦 党 人〃 的 理 论 为 前 提。 这 就 是 麦 迪 孙 等 "联 邦 党 人〃为 奠 定 美 国 宪 政 民 主 的 基 础 而 作 的 努 力。 麦 迪 孙 在 费 城 会 议 前 夕 的 一 系 列 笔 记， 特 别 是 "古 今 邦 联 札 记〃（Notes on Ancient and Modern Confederacies） 以 及 "美 国 政 治 体 制 之 痼 疾〃 （Vices of the Political System of the United States） 等 尤 其 为 费 城 制 宪 会 议 作 了 重 要 的 理 论 准备，[4] 其 基 本 着 眼 点 正 是 要 颠 覆 "反 联 邦 党 人〃 这 种 以 地 方 权 力 为 政 治 中 轴 的 政 治 观， 从 而 奠 定 了 宪 政 民 主 的 两 条 最 基 本 原 则 即：1。 政 治 社 会 的 基 础 或 基 本 单 位 只 能 是 作 为 个 人 的 公 民 个 体， 而 不 能 是 地 方 共 同 体；2。 中 央 权 力 的 正 当 性 基 础 必 须 来 自 于 公 民 们 的 直 接 授 权， 而 不 能 由 诸 地 方 权 力 间 接 授 权。 这 两 条 原 则 事 实 上 是 一 体 之 两 面， 即 我 所 谓"公 民 个 体 为 本、 统 一 宪 政 立 国〃。
我 个 人 认 为，"公 民 个 体 为 本、 统 一 宪 政 立 国〃 这 一 宪 政 民 主 原 则 不 仅 是 一 般 地 适 用 于 中 国， 而 且 事 实 上 是 特 别 地 适 用 于 中 国 的 所 谓"中 央 与 地 方〃 关 系， 因 为 中 国 传 统 政 治 之 所 以 历 来 跳 不 出 那 种 在 中 央 集 权 制 与 区 域 寡 头 制 之 间 来 回 摆 荡 的 历 史 循 环， 其 原 因 恰 恰 在 于 它 从 未 致 力 寻 求 把 中 央 权 力 直 接 奠 基 于 公 民 个 体 本 位， 而 总 是 习 惯 于 把 政 治 拘 囿 于 只 在 "中 央 与 地 方〃 这 种 矛 盾 里 翻 跟 斗 的 传 统 格 局 。 在 这 种 意 义 上， 我 们 可 以 说， 今 日 中 国 政 治 的 根 本 课 题 是 要 一 劳 永 逸 地 摆 脱 历 来 那 种 在 中 央 集 权 制 与 区 域 寡 头 制 之 间 来 回 摆 荡 的 历 史 循 环， 彻 底 奠 定"公 民 个 体 为 本， 统 一 宪 政 立 国〃 的 现 代 政 治 社 会。也 正 是 由 此 着 眼， 尽 管 我 相 当 理 解 许 多 地 方 分 权 论 者 和 邦 联 联 邦 论 者 的 良 好 愿 望， 但 我 仍 然 不 能 不 强 调， 如 果 我 们 今 日 仍 不 能 牢 固 地 树 立 起 "公 民 个 体 为 本、 统 一 宪 政 立 国〃 的 政 治 原 则， 那 么 在 实 践 上 事 实 上 也 将 仍 然 不 免 重 蹈 中 国 传 统 政 治 那 种 在 中 央 集 权 制 与 区 域 寡 头 制 之 间 来 回 摆 荡 的 历 史 循 环。
诚 然， 今 天"社 群 主 义〃（communitarianism） 等 思 潮 的 兴 起 已 对 个 体 本 位 原 则 提 出 了 相 当 的 挑 战，[5] 女 性 主 义 政 治 理 论 更 尖 锐 指 出 西 方 宪 政 民 主 从 未 能 真 正 落 实 个 人 本 位 而 是 "家 长 本 位〃，[6] 但 我 以 为 这 些 批 评 的 价 值 更 多 地 是 有 助 于 深 化 对 问 题 的 理 解，[7] 而 非 取 代 宪 政 民 主 原 则 作 为"政 治 社 会〃基 本 构 架 的 安 排。[8] 尤 其 是， 今 日 中 国 有 关 论 者 的 注 意 点 与 当 年 美 国 的 反 联 邦 党 人 一 样， 并 非 在 于 家 庭 邻 里 等 单 位， 而 是 在 于 仅 次 于 中 央 权 力 的 地 方 政 治 权 力 机 构 （中 国 的 省 市），这 就 使 我 们 更 有 必 要 强 调， 宪 政 民 主 这 一 政 治 安 排 不 允 许 出 现 所 谓 "主 权 内 的 主 权〃 （imperium in imperio）。 换 言 之，现 代 政 治 社 会 的 基 本 单 位 只 能 是 公 民 个 体 这 一 原 则 同 时 意 味 着， 公 民 个 体 与 中 央 国 家 之 间 必 须 具 有 直 接 性 的 政 治 联 系， 不 容 任 何 地 区 共 同 体 从 中 加 以 阻 断 或 切 断 这 种 政 治 联 系。 所 谓 "公 民〃 这 一 概 念 就 其 本 义 就 预 设 了"国 家〃 的 概 念： 公 民 者 乃一"国〃 之 公 民， 非 一 省 一 区 之 公 民 也。 中 国 政 治 改 革 的 目 标 由 此 决 不 是 要 以 "地 方 权 力〃 之 名 来 切 断 或 阻 断 公 民 与 中 央 国 家 之 间 的 这 一 政 治 联 系， 而 是 要 使 这 一 政 治 联 系 高 度 民 主 化。
为 避 免 问 题 的 混 淆 和 不 必 要 的 纠 缠， 我 愿 在 此 首 先 明 确 这 里 提 出 的 问 题 所 在： 我与 许 多 论 者 目 前 的 分 歧 并 不 在 于 地 方 是 否 应 当 有 权（当 然 应 当 有）， 更 不 在 于 是 否 应 当 发 展 地 方 民 主（ 当 然 应 该 大 力 发 展）， 相 反， 我 在 这 里 想 要 提 出 的 是 一 个 更 根 本 性 的 问 题， 这 就 是 中 央 权 力 的 正 当 性（legitimacy） 基 础 应 当 落 实 于 何 处 的 问 题。 这 一 问 题 之 所 以 必 须 明 确 提 出， 是 因 为 它 是 任 何 政 治 体 制 不 可 回 避 的 首 要 问 题 和 中 心 环 节。 我 和 许 多 论 者 的 根 本 分 歧 正 是 在 这 个 问 题 上， 亦 即 在 我 看 来 今 日 相 当 多 的 论 者 事 实 上 试 图 以 地 方 权 力 作 为 中 国 政 治 社 会 的 基 础， 从 而 力 图 论 证 今 后 中 国 的 中 央 权 力 应 当 将 其 正 当 性 基 础 落 实 在 地 方 权 力 上， 而 这 在 我 看 来 将 会 导 致 某 种 变 相 的 甚 至 赤 裸 裸 的 "主 权 中 的 主 权〃 这 种 畸 形 政 治， 从 而 再 次 重 复 中 国 历 来 那 种 从 中 央 集 权 摆 向 区 域 寡 头 政 治 的 老 路； 因 此 我 要 强 调 的 论 点 是： 中 央 权 力 的 正 当 性 基 础 决 不 能 来 自 于 （从 而 依 赖 于） 地 方 权 力， 而 必 须 直 接 来 自 于 全 国 公 民， 因 为 政 治 社 会 的 唯 一 真 实 基 础 只 能 是 作 为 个 人 的 每 一 公 民， 而 非 任 何 一 级 地 方 权 力。 我 以 为 明 确 这 一 点 对 于 我 们 如 何 看 待 中 国 政 治 改 革 的 目 标 具 有 根 本 的 重 要 性， 因 为 说 到 底， 中 国 政 治 改 革 的 中 心 问 题 是 要 重 新 奠 定 中 国 中 央 权 力 的 正 当 性 基 础 问 题。
我 以 为 今 日 中 国 政 治 改 革 者 的 胸 襟 和 抱 负 绝 不 应 该 固 步 自 封 地 在 所 谓 "中 央 与 地 方〃 之 争 中 单 纯 地 站 在 所 谓 "地 方〃 一 边， 而 是 应 如 韦 伯 当 年 那 样 大 力 论 证， 社 会 经 济 发 展 越 是 多 元 分 殊， 中 央 权 力 就 越 有 必 要 将 自 身 立 足 于 全 民 直 选 的 大 众 民 主 基 础 之 上， 否 则 必 处 处 受 制 于 各 种 地 方 或 集 团 利 益。 [9] 我 完 全 不 同 意 许 多 地 方 分 权 论 者 那 种 认 为 全 国 直 选 不 仅 不 可 能 而 且 "不 可 欲〃， 因 为 "即 使 实 现 也 成 本 太 高 而 相 对 效 益 较 差〃 的 观 点。[10] 在 我 看 来 这 种 论 点 事 实 上 反 映 了 今 日 相 当 一 部 分 中 国 自 由 派 知 识 分 子 患 有 韦 伯 当 年 所 批 判 的 "民 主 恐 惧 症〃。 我 以 为 我 们 应 当 看 到， 晚 近 以 来 所 谓 "中 央 与 地 方〃 的 张 力 加 剧 恰 恰 也 提 供 了 中 国 政 治 改 革 的 内 在 动 力， 因 为 这 种 张 力 实 际 上 表 明，在 现 代 经 济 发 展 促 成 社 会 高 度 分 殊 化 条 件 下， 中 央 权 力 将 必 须 寻 求 重 新 奠 定 自 己 的 权 力 基 础， 而 这 事 实 上 将 为 走 向 "公 民 个 体 为 本、 统 一 宪 法 立 国〃 提 供 某 种 可 能， 因 为 事 实 上 所 有 发 达 经 济 民 族 加 强 中 央 权 力 的 最 有 效 手 段 无 一 例 外 都 是 走 向 中 央 权 力 由 全 国 大 选 直 接 产 生。 我 们 应 该 做 的 是 不 失 时 机 地 强 调， 由 于 中 国 社 会 经 济 已 走 向 高 度 多 元 分 殊 发 展， 中 国 的 中 央 权 力 走 向 由 全 国 大 选 直 接 产 生 已 成 为 无 可 回 避 的 问 题。[11] 我 以 为 应 该 注 意 到，关 于 中央 权 力 走 向 直 选 即 全 国 人 大 代 表 的 全 国 直 接 选 举 问 题 在 中 国 至 少 已 可 以 讨 论， 而 且 即 使 我 们 并 不 期 待 这 一 步 会 很 快 迈 出， 此 问 题 在 理 论 上 的 迫 切 性 也 已 不 容 忽 视。 本 文 的 目 的 即 想 就 此 初 步 提 出 一 些 理 论 上 的 问 题。
上 篇： 筑 基 长 治 久 安 的 政 治 体 制
只 要 深 思 熟 虑、 反 复 掂 量， 我 们 就 会 断 然 作 出 这 样 的 判 断： 强 壮 的 政 府 与 自 由 的 保 障 乃 须 臾 不 可分 离。
一、 地 方 分 权 论 的 阙 失
我 在 1992 年 的 那 篇 文 章 中 曾 经 说 过， 八 九 年 以 来 虽 然 联 邦 邦 联 之 议 在 中 文 世 界 不 绝 于 耳， 但 事 实 上 鲜 见 中 国 的"联 邦 党 人〃， 而 是 到 处 只 见 中 国 的"反 联 邦 党 人〃。 这 其 实 是 不 足为 怪 的。 因 为 不 管 是 近 年 来 的 邦 联 联 邦 论 者， 还 是 地 方 分 权 论 者， 其 基 本 政 治 取 向 已 经 决 定 了 他 们 只 可 能 采 取 当 年 美 国 "反 联 邦 党 人〃 的 立 论 和 立 场， 而 不 可 能 采 取 美 国 "联 邦 党 人〃 的 立 论 和 立 场。 原 因 非 常 简 单：美 国 建 国 时 期 所 谓 "联 邦 党 人〃 和"反 联 邦 党 人〃 之 争， 就 是 当 年 美 国 的 "中 央 与 地 方〃 之 争。"联 邦 党 人〃 是 当 时 美 国 的"中 央 派〃、"集 权 派〃， 而 "反 联 邦 党 人〃 则 是"地 方 派〃、"分 权 派〃。 而 且"反 联 邦 党 人〃 的 基 本 出 发 点 也 与 中 国 的 地 方 分 权 论 者 和 邦 联 联 邦 论 者 完 全 一 样， 即 都 是 以 弱 化、 虚 化、 以 致 空 洞 化 中 央 权 力 为 指 归， 而 他 们 之 所 以 如 此 着 眼 亦 都 出 于 非 常 正 当 的 动 机， 即 认 为 中 央 权 力 的 强 化 必 然 带 来 专 制。 但 如 我 们 所 知， 日 后 被 称 为 美 国 宪 政 民 主 之 父 的 并 不 是"反 联 邦 党 人〃， 而 恰 恰 是"联 邦 党 人〃， 这 就 已 经 足 以 提 示 我 们： 中 央 集 权 未 必 一 定 就 是 专 制， 而 地 方 分 权 也 并 不 必 然 就 是 民 主。 我 愿 在 此 引 用 托 克 维 尔 的 名 言："就 我 而 言， 我 无 法 想 象 一 个 民 族 没 有 高 度 的 政 府 集 权 可 以 生 存， 更 不 必 说 繁 荣 昌 盛。〃[12]
这 里 想 要 指 出 的 是， 目 前 一 些 论 者 似 乎 往 往 从"反 联 邦 党 人〃 的 立 论 和 立 场 来 了 解 美 国 "联 邦 党 人〃 以 致 美 国 宪 政 民 主 的 理 论 和 经 验， 然 后 又 以 这 种 误 解 为 根 据 来 论 证 今 后 中 国 的 中 央 权 力 应 当 将 其 正 当 性 基 础 落 实 在 地 方 权 力 上。 我 想 在 这 里 以 吴 国 光 和 郑 永 年 的 《 论 中 央－ 地 方 关 系》 为 例，[13] 这 首 先 是 因 为 此 书 是 地 方 分 权 论 中 最 有 分 量 的 论 述 之 一， 同 时， 不 同 于 流 俗 的 地 方 分 权 论， 此 书 相 当 正 确 地 强 调 了 要 摆 脱"集 权－ 分 权－ 再 集 权〃 的 历 史 循 环， 认 为 在 把 大 量 权 力 下 放 给 地 方 的 同 时，"要 建 设 一 个 强 有 力 的 中 央， 以 有 效 行 使 政 府 集 中〃 （页 137）。 但 问 题 在 于， 他 们 提 出 来 的 解 决 之 道， 即 他 们 所 谓"发 展 地 域 民 主〃， 在 我 看 来 只 可 能 与 他 们 的 目 标 背 道 而 驰， 因 为 这 一 路 向 事 实 上 决 不 可 能 导 向 "建 设 一 个 强 有 力 的 中 央〃， 而 是 只 能 导 致 一 个 高 度 依 赖 性 的 中 央， 即 一 个 日 益 受 地 方 权 力 牵 制 而 无 自 身 独 立 权 力 基 础 的 中 央。 这 是 因 为 所 谓 "地 域 民 主论〃 实 质 上 是 主 张， 加 强 中 央 权 力 之 道 就 是 加 强 地 方 权 力， 要 建 设 一 个 强 有 力 的 中 央 就 要 把 中 央 权 力 建 筑 在 强 有 力 的 地 方 权 力 上： 中 央 通 过 吸 纳 地 方 实 力 派 来 加 强 自 身 的 权 力 基 础， 并 通 过 地 方 权 力 来 达 到 国 家 整 合 的 功 能， 这 也 就 是 作 者 所 谓 "对 地 方 来 说， 它 是 巩 固 地 方 权 力 并 参 与 中 央 政 治 的 途 径； 而 对 中 央 来 说， 它 则 是 中 央 政 府 用 以 整 合 地 方 势 力、 增 强 中 央 权 威 的 手 段〃 （页153）。 不 奇 怪， 作 者 最 后 提 出 的 中 国 政 治 改 革 方 案 就 是 "把 吸 收 地 方 精 英 制 度 化〃 作 为 "重 组 中 央 政 府 的 政 治 议 程〃 （ 页161）。
相 当 清 楚， 这 是 一 种 以 地 方 权 力 为 中 轴 的 政 治 安 排。 在 这 种 政 治 安 排 下， 中 央 权 力 与 个 体 公 民 的 政 治 关 系 是 以 地 方 权 力 为 中 介 的， 亦 即 中 央 主 要 是 通 过 地 方 权 力 来 达 及 公 民 ，而 公 民 们 则 是 通 过 地 方 权 力 在 中 央 的 代 表 来 得 到 代 表， 中 央 权 力 与 个 体 公 民 这 两 造 之 间 只 有 间 接 性 的 政 治 联 系。 这 样 一 种 政 治 安 排 体 现 为 选 举 政 治 则 必 然 是 间 接 选 举， 事 实 上 这 正 是 作 者 们 的 主 张（页143）， 因 为 他 们 认 为 全 国 直 选 "即 使 实 现 也 成 本 太 高 而 相 对 效 益 较 差〃（ 页142）。 要 言 之， 作 者 们 事 实 上 是 以 地 方 权 力 作 为 政 治 社 会 的 基 础 从 而 力 图 以 地 方 权 力 作 为 中 央 权 力 的 正 当 性 基 础， 用 他 们 自 己 的 话 说， 他 们 的"目 标 是 把 地 方 政 府 的 合 法 性 转 化 为 中 央 政 府 的 合 法 性 基 础〃（161）。 但 他 们 似 乎 从 未 想 过， 如 果 中 央 政 府 的 合 法 性 基 础 如 他 们 所 设 计 般 乃 来 自 于 地 方 政 府 的 支 持， 中 央 政 府 是 否 还 可 能 有 它 自 己 独 立 于 地 方 政 府 的 政 治 意 志？ 更 进 一 步 而 言， 如 果 地 方 政 府 认 为 中 央 政 府 不 合 其 意 而 撤 回 他 们 的 政 治 支 持， 则 中 央 政 府 又 将 奈 如 其 何？
不 过 此 地 先 让 我 们 指 出， 两 位 作 者 在 论 述 他 们 这 一"地 域 民 主" 观 之 前， 首 先 就 以 美 国 为 例， 似 乎 美 国 建 国 时 期 奠 定 的 宪 政 安 排 正 好 可 以 支 持 他 们 的 论 证 方 向， 因 为 他 们 认 为，"在 美 国 建 国 时 期 的 思 想 家 那 里， 尤 其 是 在 宪 法 之 父 麦 迪 孙 那 里，' 地 域 权 力' 得 到 了 足 够 的 重 视 和 系 统 透 彻 的 论 述。…… 麦 迪 孙 及 其 同 人 的 思 想， 最 后 表 述 于 美 国 宪 法 之 中。 美 国 宪 法 明 确 规 定 了 联 邦 政 府 和 地 方 政 府（州 政 府） 之 间 的 权 力 关 系。 在 当 时 的 美 国， 权 力 首 先 是 地 域 性 的， 而 不 是 首 府 所 有、 全 国 性的。 作 为 一 个 移 民 国 家， 这 里 本 来 就 不 存 在 一 个 主 权 的 首 府 权 力。〃 （页140）
作 者 们 在 这 里 实 际 是 把 反 联 邦
