清末地方自治制度的推行与地方社会的反应
——川沙“自治风潮”的个案研究
[文/黄东兰]
1901年，清朝政府在内外交困之中宣布实施“新政”。当各项“新政”改革在国家权力的末端机构县一级逐渐开展时，旧有的行政机构在日常运作中“制度疲弱”的问题日益暴露，总靠县一级行政机构，无力驱动各项改革的实施。由此，一些开明的官僚在上奏中提出由地方士绅来承担地方的教育、实业、公共事业等事务，以弥补县行政机构之不足。即“以自治补官治”。另一方面，民间舆论也大力鼓吹地方自治，则立足于地方利益，试图扩大士绅在地方社会的发言权。1906年清廷宣布“仿行宪政”后，载泽等五大臣出洋考察各国宪政，发现立宪各国都有地方自治制度。一时间，地方自治作为“立宪之基础”受到朝野各方的青睐。1909年，清政府仿照日本的〈市町村制〉，颁布了〈城镇乡地方自治章程〉。〈章程〉规定：在城镇乡一级进行议员选举，组成自治公所，从事地方的教育、卫生、道路工事、农工商事务、慈善等公共事务①。
然而，出人意料的是，当地方自治进入具体实施阶段时，各地纷纷爆发了“自治风潮”，即民众反对地方自治的暴力行动。其中影响最大的有1909年6月江西由户口调查而引发的乡民反对自治的武力事件、1911年3月江苏川沙县乡民捣毁自治公所、焚烧议员房屋的事件、同年浙江省鄞县僧尼砸毁自治公所的事件。类似的事件在当时被视为“乡民暴动”、“暴乱”、“民变”，《申报》、《时报》、《东方杂志》等主要报刊都对这类事件作了较为详细的追踪报道。
地方自治，顾名思义，即以地方之人办地方之事，以地方之人谋地方之公益。既然如此，当地方自治在乡村实施之时，民众为何会以暴力方式激烈反对自治呢对此，以往的研究做出了如下两种解释。第一种观点认为，地方上具体从事地方自治的人以自治为名中饱私囊，因而招致民众的不满和反击②。第二种观点认为，围绕地方自治，地方社会存在两种相互敌对的势力，一种是僧侣、官僚、地痞等旧势力，一种是倡导自治的新势力。旧势力煽动民众反对新势力，从而导致了“自治风潮”③。
清末地方自治作为清朝在最后十年间实行的一系列改革的重要一环，历来受到学界的重视。从六十年代起就有人对此进行研究，迄今为止已经积累了不少成果④。但是，这些研究或者侧重于中央与省的对抗关系、或者将焦点放在国家与社会的衔接点县一级层次之上。我们对清末地方自治在城镇乡一级基层社会的具体实施还知之甚少。清末的地方自治分上下两级，除了上面提到的〈城镇乡地方自治章程〉之外，清廷还在1910年颁布了〈府厅州县地方自治章程〉。正如这两个章程的法律名称所示，城镇乡为下级自治，府厅州县为上级自治。〈城镇乡地方自治章程〉颁布后，江苏、浙江、江西、直隶、湖北等地实行了城镇乡议员选举，成立自治公所，开展“以地方之人办地方之事”的自治，亦即在国家行政末端的知县所代表的“官治”范围之外，由地方精英从事地方社会的“公益事业”。而府厅州县自治则由于辛亥政局动荡，除极少数地区进行了县一级议员选举外，并没有付诸实施。因而，要进一步了解清末地方自治，就有必要对构成清末地方自治核心的城镇乡自治进行深入探讨。
鉴于上述考虑，本文将重点放在县以下的乡村社会，选择清末较早开展地方自治的江苏省川沙县为切入口，通过对川沙事件的微观分析⑤，把握地方自治在清末基层社会的具体实施情况，以及清末地方自治制度推行的意义，并且从清末地方自治给县以下乡村社会的权力关系带来的变化这一角度对清末的国家—社会关系作一理论考察。
一、清末川沙地方社会
江苏省川沙县(清嘉庆十五年设厅⑥，民国元年改为县。为行文统一，以下一律称“川沙县”)位于长江河口，毗邻上海、宝山、南汇，东面临海。据1910年的统计，川沙县人口为十万五千人，面积为一一五平方公里。与长江三角洲的其他县不同，川沙县的大部分土地在十七世纪才由沿海的盐碱滩开垦而成农田，农业发展相对落后，农作物产量较低。大多数农户在“完粮”和偿还利息后，所余无几。为维持家计，一般家庭兼营棉业或做买卖，衣食在很大程度上依赖于妇女从事的家庭纺织业⑦。川沙县以小农居多，每户平均拥有四至八亩土地，拥有三十亩土地的便称得上是大地主了。由于历史较短，土地占有较为平均，川沙的宗族势力相对较弱。
由于地接上海，川沙县在经济和文化上与上海有着密切的联系。川沙生产的原棉和棉布销往上海，同上海的棉业交易是川沙农民主要的收入来源。十九世纪中叶以后，在川沙，读书人家送子弟去上海读书，接受新式教育成为时尚。由民国《川沙县志·人物志》可知，在上海或经商、或从事实业而致富者不在少数。其中一些人晚年回乡，热心于地方自治表现出极大的热情。他们积极着手进行自治调查，开展城镇乡议员选举，并设立了地方自治公所。与临近各县相比，川沙县的地方自治开展得早、而且规模齐整。大概正因为如此，川沙的“自治风潮”也比其他地区规模大，影响深。川沙的“自治风潮”集中地反映出清末推行地方自治过程中的诸多问题，为我们提供了了解清末地方自治的绝好素材。
在传统中国，国家机构的直接统治只到达县一级，县以下则是以族长、家长、长老等在地方上有名望的人士为中心构成的乡村社会。在既往的中国社会史研究中，“士绅”、“绅士”、“绅缙”或“乡绅”一向被视为维系乡村社会秩序、连接国家和社会的关键。《申报》上刊载的〈论绅士之资格〉一文中，作者列举了以下六类人，称之为“绅士”：①世家、②世爵、③不仕、④致仕、⑤丁忧、⑥参革。可见，在清末，成为“绅士”的条件是有科举功名，或为在职、退职之官僚⑧。在学术界，有许多关于“绅士”的研究。张仲礼把中国的士绅分为“上层绅士”和“下层绅士”两个集团，前者包括官吏、进士、举人、贡生；后者包括各类生员⑨。按照此种分类，上面引用的《申报》所列举的六类人都应归于“上层绅士”。
然而，当我们试图借用既有的“士绅模式”或“乡绅模式”来分析清末的地方自治时，发现这一分析模式显得有些苍白无力。从理论上说，如果我们仅仅把关注的焦点放在受过儒家教育的少数精英阶层一士绅(以下行文中统一使用“士绅”一词，“绅士”、“乡绅”则作为史料用语而出现)阶层的话，势必忽视与他们生活在同一社会空间、并以某种方式与之发生密切关联的其他社会群体的存在，其人数是士绅阶层的数十倍乃至数百倍。其次，在具体操作上，我们将会面临下面两个难题。第一，无论我们按照清末《申报》的标准还是按照张仲礼的标准来定义士绅，都会遇到一个共同的问题，亦即在清末的川沙县，能够称之为士绅的人为数很少，自然，在议员选举中当选城、乡议员的人中，有科举功名或有为官经历者寥寥无几，连参加过岁试和科试的人也很有限，仅占议员总数的四分之一。清朝的〈城镇乡地方自治章程〉援引明治时期日本的地方自治法律，规定在城镇乡议员选举中，有无选举权和被选举权并不取决于是否受过儒家教育或有无为官经历，最主要的是取决于纳税数额，亦即拥有多少财产。因此，当选的议员中，既有受过儒家教育的传统士绅，也有因经商而致富的商人。第二，在县以下的城镇乡地方社会推行地方自治，其影响所及远远不止于士绅阶层，无疑也波及到其他在地方上有一定势力的人，当然也波及到普通的乡民。就清末川沙县而言，在地方上具有影响力的人中，除了士绅之外，至少还应该包括书吏和民间宗教结社的首领，这些人的存在不容忽视。如若忽略了这些人的存在，便无法回答“由地方之人办地方之事的地方自治，何以在地方上会遭到反对”这一问题。有鉴于此，在着手分析清末川沙县的“自治风潮”之前，有必要对包括士绅在内的川沙地方社会的以下三种主要势力作一概观：(1)士绅，(2)书吏，(3)民间宗教结社的首领及其信徒。
第一，士绅。近年来，“地方精英”一词已逐渐为学界所认可。笔者将“地方精英”一词的范围界定为“清末在地方自治中从事地方公益事业的城、乡议事会的议员和自治职员”。既包括传统意义上的士绅，也包括既无科举功名、又无为官经历，由经商等方式致富的人。至于站在地方自治对立面的书吏和民间宗教结社的首领及其信徒们，则不在“地方精英”之列。传统意义上的士绅因拥有科举功名或曾经为官，在乡村中居于重要地位。他们虽不是在任官吏，但通过地方的慈善、教育等活动参与地方上的各种事务{10}。一般而言，地方官赴任之后往往会集当地士绅，要求协助县衙门的公务。有时税额也由官绅协商议定{11}。和其它地区一样，在地方自治实施之前，川沙县的士绅们已经在教育、慈善、医疗等方面发挥着重要作用。1895年，绅士朱源绍集资开办了医疗慈善机构至元堂。至元堂后来成为川沙县慈善活动的主要据点{12}。在教育方面，清末实施新政时，川沙县的士绅设立了新式学校{13}。1901年，庠生吴大本和友人艾承禧共同出资，兴建了川沙县第一所小学养成小学校{14}。在清末的自治选举中，许多在从事社会公益事业方面富有经验的士绅，自然而然地被选为城、乡议会的议员。
第二，书吏。在传统中国，县衙门(清代川沙厅衙门)里，知县(川沙为同知)之下有吏、户、礼、兵、刑、工“六房”，分掌行政、征税、司法等项事务。每房由书吏负责，每个书吏手下有数名徒弟。根据“南北互选”的原则，知县来自千里以外，一般三年后便调任他处。与知县不同，书吏只要不犯重大过失，可以任职终身。由于具有行政、征税、司法某一方面的专门知识，书吏在县衙门日常运作中不可或缺。但是，书吏由于不是国家的正式官吏，他们只能得到微薄的“工食”，有的甚至完全拿不到报酬。因此，书吏在征税和经手诉讼案件时向当事人收取手续费，成为一项不成文的惯例。在清末的川沙，除了吏书、户书、兵书、粮书、库书等以厅衙门为主要活动场所的厅书之外，还有在乡村中征收各种捐税的“场胥”、“塘书”、“柜书”。在本文中，将这些人也概称为书吏。书吏因为没有正式的科举功名，在乡村社会中不受尊重。但是，他们都是当地出身，长年从事征税、司法等事务，和地方社会有着千丝万缕的联系。他们虽不是国家的正式官吏，却因依附于国家权力而在乡村社会中拥有一定的影响力。
第三，民间宗教结社的首领及其信徒。在清末的川沙，除了国家正式认可的佛教、道教、天主教之外，各种民间信仰、结社也相当盛行。据民国《川沙县志》记载，清末川沙境内有各种寺院计95座，平均一千人即有一座。
其时，在川沙县和与其相邻的南汇县，活跃着一个叫“素党”的民间佛教结社，其成员多数是吃斋念佛的女性。“素党”的首领丁费氏是个寡妇，年轻时丧夫丧子，后常年吃素念佛。她“非僧非道，代人祈祝，结伴吟经”{15}。日子一久，丁费氏的周围聚集了一批女性信徒。当时不少有关川沙事件的报道都称丁费氏为“女巫”。然而，从另一个角度看，依照传统中国的道德标准，守寡、吃素的丁费氏，应该是受到推崇和褒奖的女性。在川沙，作为“素党”的首领，丁费氏被当地人呼为“丁家娘娘”{16}。可见，她在当地是一位颇有威望的人物。
由上可知，在清末川沙，“官”的势力没有直接介入县以下的基层社会。川沙地方社会中至少存在着士绅、书吏、宗教结社的首领及其信徒这三种有影响的势力。它们在地方上有着各自的权力关系网络，以不同方式在“地方社会”这个人们共同拥有的生活空间里发挥着某种作用。我们很难断言士绅在川沙地域社会拥有绝对影响力。值得强调的是，士绅、书吏、宗教结社的首领及其信徒这三者之间没有密切的关联，在地方自治实施之前，三者之间的关系处于一种相对平衡的状态。
二、川沙地方自治的展开
1、地方自治的成立和议员的构成
1909年秋，自治选举在川沙着手进行。全境划分为川沙城和五个乡一共六个选区。先进行城乡议员选举，再从中选出城董、乡董、乡佐等自治职员。选举结果报告同知后，得到同知批准，由同知发给执照，正式成立城、乡自治公所{17}。1910年3月，设立城自治公所，11月，五个乡自治公所也相继成立{18}。
先看川沙城、乡自治公所的构成。按照〈城镇乡地方自治章程〉规定，在人口集中、自治事务相对较多的川沙县城，设立了议事会和董事会。而在人口分散、自治事务相对较少的乡村，则设立乡议事会与乡董。城议事会有二十名议员，各乡议事会的议员人数则根据人口多寡为八至十四人不等。
五个乡议事会议员共计六十一人。城自治公所由议长、副议长、总董各一名、加上五名名誉董事构成。乡议事会由议长、副议长、乡董、乡佐构成。
再看城乡议会议员中士绅所占的比例。在川沙，读书人参加科举考试虽是寻常之事，但获得功名者却寥寥无几。根据1910年和1913年城、乡议员两次选举的统计资料，比照〈选举志〉中有关岁试和科试参加者的记载，可以推算出议员中参加岁试和科试者的比例(表一)。
表一川沙城乡地方自治选举议员统计表
议员总数(A) 岁试 科试参加者(B) B/A
(定员数) (1910年) (1913年) (1910年) (1913年)
城议事会 20 5 3 25% 15%
城议事会 61 17 11 27.9% 18%
此乡系比照有关川沙岁试和科试参加者的资料和城、乡议事会选举结果作为(民国《川沙县志》卷十八，“选举志”上下，第333－337、344－348页)。
另外，1910年城、乡自治选举后，从议员中推举出了城、乡议事会、董事会的议长、副议长、总董、乡董、乡佐等“自治职员”。这些“自治职员”中参加过科举考试者所占的比例如下(表二)
表二 1910年以川沙城乡自治职员统计表
自治职员总数(A) 岁试 科试参加者(B) B/A
城自治职员 8 3 37.5%
乡自治职员 20 9 45%
出处：同表二。
从表一可见，1910年川沙地方自治公所成立之际，城、乡议员中参加过岁试和科试者的比例分别是25％和27.9％，约占总数的四分之一。在辛亥革命后1913年举行的议员改选中，这一比例下降到五分之一弱。这两个数字表明，川沙县城、乡议会的议员中，受过儒家教育的士绅所占的比例不高于总数的四分之一。此外，从表二看，1910年川沙城、乡地方自治公所成立后，城、乡自治公所的议员和议所、总董、乡董等“自治职员”中参加过科举考试者的比例分虽是37.5％和45％，其比例虽然高于表一，但也没有达到议员总数之半，究其原因，乃在于〈城镇乡地方自治章程〉规定的选举和被选举的资格中，有一项是“年纳税额在二元以上”{19}。受过儒家教育的传统世绅不一定拥有达到纳税标准的财产，反之，达到纳税标准者未必受过传统的儒家教育。
由于资料所限，我们无法对清末川沙县城、乡议会议员的职业状况作出判断。从有关川沙事件的零星报道看，被民众焚烧、打毁房屋的议员和“自治绅董”中，有一部分是经营花行、米店、染店、南货店的业主。由此可以推知，在清末川沙实施地方自治时，当选城、乡议员的人中，由经商而致富者当不在少数{20}。
2、川沙地方自治的内容
清廷颁布的〈城镇乡地方自治章程〉，列举了以下八项“自治事务”。(1)本城镇乡之学务。包括中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所等。(2)本城镇乡之卫生。包括道路清扫、施医药局、医院、公园、戒烟会等。(3)本城镇乡之道路工事。包括修筑道路、桥梁、疏通沟渠、设置路灯、建筑公用房屋等。(4)本城镇乡之农工商事务。包括改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学堂、开设市场、筹办水利、整理田地等。(5)本城镇乡之善举。包括救贫事业、育婴、义仓积谷、救火会、救荒、义棺义眆、古迹保存等。(6)本城镇乡之公共事业。包括电车、电灯、自来水等。(7)为办理上述各项事务筹集款项等。(8)“其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事”{21}。
综观川沙城、乡议会的各项决议案可知，属于〈城镇乡地方自治章程〉所规定的“地方公益事业”范围之内的议案占了半数以上。但是，值得注意的是，有不少议案越出了章程规定的自治范围。以下就根据川沙城、乡议会的各项决议案的内容，将川沙县的自治归纳为以下七个方面的内容{22}。
(1)道路、运河、卫生方面的议案(12件)：计有道路修筑及清扫(5件)、设置街灯(3件)、保护道路主权(1件)、疏通河川(2件)、禁止遗弃动物尸体(1件)。
(2)教育方面的议案(14件)：计有划定学区和设立小学校(9件)、设置教育研究所(1件)、将寺院改为学堂(1件)、设立新闻阅览所、宣讲所(3件)。
(3)慈善方面的议案(7件)：计有调查义眆(1件)、义棺(2件)、禁止乱放棺材(3件)、布施医药(1件)。
(4)有关筹措自治经费和确保自治公所场所的议案(7件)：计有征收自治经费(2件)、荒地和新增淤沙地收归自治公所管理、其收入充作自治经费(2件)、确保自治公所房屋(1件)、在城壕养鱼、其收入充作自治经费(1件)、从土地、房屋买卖的手续费中抽取二成充作自治经费(1件)。
(5)废除“陋规”(10件)。
(6)取缔女巫、“素党”(1件)。
(7)其他(1件)：保护农作物幼苗，禁止随便饲放羊群。
上述议案中，既有由同知交付城、乡议会讨论者，也有由议员个人提议者，还有一般由居民所提议者。议案首先在议会审议，做出议决，然后交付同知。议决案获同知批准后，交由总董和乡董具体执行。
上文所列举的各项议案中为数最多的是第一至第三项，基本上都是以往由士绅所从事的“地方公益事业”，在内容上与传统士绅的“善举”一致。以第三项有关施放义眆、义棺一案为例，在川沙，按照古来的习俗，即使是富裕人家，人死后将棺木弃置荒野者也屡见不鲜。光绪八年(1882年)，绅士陈煦元受同知委托，协助埋棺，将3327具棺材埋葬入土。自此，提供义棺、埋葬弃置棺木成为各乡绅士的“善举”。川沙地方自治成立后，此事由各乡自治公所接手经办{23}。又如，地方自治实施之前，川沙城厢的地保从城内店铺每月收取三十文钱，雇用清扫员一名担任。1910年城自治公所成立后，城厢的清扫事务改由自治公所负责。自治公所又雇用了一名清扫夫，加强对垃圾的清理和公共厕所的管理{24}。再如教育，继1901年吴大本等人创立私立养正初级小学校后，至1908年，川沙境内设立了多所私立小学校。按照学部规定，居民在四百户以上八百户未满的区域为一个学区，八百户以上则为两个学区。按照这一标准，川沙县也划分了学区。地方自治实施后，学务归入自治公所管辖，在每个学区设立一所小学校成为城乡各自治公所的当务之急{25}。
与这些“地方公益事业”不同，上面列举的川沙城、乡自治公所的各项议案中，第四至六项明显越出了传统士绅“善举”的范围。其中，第四项是涉及自治经费及自治公所场地的议案。〈城镇乡地方自治章程〉规定，以地方之公款公产作为自治经费。但是，对于绝大多数自治团体来说，可以称之为“公款公产”的财产微乎其微。为此，〈章程〉略作变通，规定在征得地方官(知县)的许可后，可以在捐税的基础上按一定比例征收“附税”，或者单独征收“特税”(一般称“自治捐”)，以充自治经费{26}。川沙城、乡各议会试图通过养鱼、清丈荒地和新增沙淤地等方法来保证自治经费，但最终还是不得不征收“自治捐”。以九团乡议事会1910年议决的“自治经费征收案”为例，由于岁入和岁出相差过大，又没有“公款公产”来填补差额，九团乡议事会议决从翌年起，按照加收一成捐税的税率征收附加捐。这一议案虽然得到了同知的许可，但由于九团乡不久也爆发了大规模的自治风潮，结果这项议案并没有付诸实施{27}。
关于第五项“废除陋规”，并不在〈城镇乡地方自治章程〉规定的自治事项之内。然而，川沙县城、乡各议会以“书吏的中间榨取严重危害了城乡居民的利益”为由，不约而同地几乎都作出了此项议决。例如，1911年1月，川沙城议事会某议员提出了下面三项议案：一是废除柜书索取小费的惯例，二是废除“抽风节”的陋规，三是禁止“无赖”在茶馆内勒钱财。这三项议案经审议都得到了通过。在川沙，柜书除了按惯例向纳税者收取手续费以外，还有强索小费之风。衙门的衙役在每年的春节、端午和中秋这三个重要节日，向店家等索取金钱和其他“礼物”。地方上的“无赖”之徒在茶馆里强索金钱则更是寻常之事。城议事会以这些陋规恶习“有害地方”为由，作出了严加禁止的议决。城议事会的议决案提交同知后，得到了批准{28}。此外，1911年初，八团乡、九团乡乡董提出的废除田赋及房产税等赋税征收中的弊端，以及禁止管理池塘的塘长、塘书进行额外榨取的议案，也得到了同知的许可{29}。上述城、乡议事会的议案可说反映了城内的商人和乡村中大部分民众的要求。
最后，关于第六项“取缔女巫、素党”一案，1911年1月，八团乡议事会以“举办自治，在整顿风化，尤在驱除恶习。川沙地方风气，虽稍觉开通，而习俗究未能破除迷信。良由乡间一般女巫，托名仙人，能通鬼语，妖言惑众，哄骗乡愚”为由，“议决呈请监督出示严禁，如有女巫素党，男女混杂，谣言惑众，骗取钱财情事，从严究办，以维风化”{30}。不难想见，此项议决案与其后不久发生的大规模的“自治风潮”有着密切的关联。
从内容上看，不难发现，上述第四、第五、第六类议案有着一个共同特点，即以某种方式或多或少地损害了一部人的既得利益。这一点在我们分析川沙事件时尤其值得注意。
三、事件的经过和有关各方的证词
1、事件的经过
川沙事件的直接起因是长人乡议事会决定将俞公庙的一部分房屋改为自治公所一事。俞公庙，一说由本地人庄氏在乾隆年间所建，一说为寡妇丁费氏捐献家产所建。它既是“素党”首领丁费氏的居所，也是“素党”女性信徒的聚会场所。1911年2月6日，长人乡议事会议员在俞公庙开会。丁费氏率领张阿希等百余名信徒聚集庙前，砸毁了自治公所的招牌。是夜，吴大本赶往县城，向同知成安报告了事件经过。成安于次日亲自率领差役赶赴现场，拘捕了丁费氏，并通缉丁费氏的同伙、打毁自治公所招牌的南汇县乡民张阿希。但是，不久丁费氏贿赂看守，逃脱而去{31}。
在此后大约三周后，二百余名乡民峰拥而至乡董吴大本和另一名议员家中，将房屋捣毁，还乘势砸毁了一所小学校。次日，大约一千名乡民气势汹汹，打毁了长人乡议会议长陈惟善等数名议员家的房屋和几家小学校的校舍。此后事态进一步加剧，至3月7日为止仅仅一个星期，乡董、议员等自治职员的住宅二十九家、小学校十二所、自治公所三处被全部打毁，一名乡董身受重创，受害金额达三、四万元{32}。奇怪的是，在整个事件中，受到攻击的仅限于自治公所、议员、乡董的家宅和小学校舍，一般乡民没有蒙受损失。由此可见，乡民们的行动是绿过事先计划和组织的。
3月18日，松江府太守戚扬率领一千一百名士兵开赴川沙境内，江苏巡抚程德全也出动了六艘炮舰。这样，事态总算平息了下来。
川沙的“自治风潮”爆发后，引起了一系列连锁反应。1911年3月，南汇县千余名乡民反对自治公所禁止鸦片和赌博，打毁了自治公所和小学校等{33}。翌月，江苏省丹阳县也发生了砸毁自治公所、学堂等的事件{34}。
川沙“自治风潮”发生后，《申报》、《时报》连日对事件进行了报道。以下，按照①被捕乡民的供词、②自治公所人员的证词、③姚文鼶。、杨廷栋等人的调查结果的顺序略加整理。
2、各方面的证词
①乡民的供词
乡民们认为导致川沙“自治风潮”的原因有以下三点{35}。
(1)议会占据俞公庙。俞公庙系民间庙产，不是公产。自治公所事先不加任何说明，就将其据为己有，而且禁止“素党”信徒出入。人们对此十分不满，奋起砸毁了自治公所。
(2)自治公所在禁止鸦片和赌博时施加了过于苛酷的惩罚。吴大本当选为乡董，俨然一副地方官的气派，以自治局的名义，对赌博和买卖鸦片者随意征收罚款。罚款的用途则无人知晓。
(3)自治职员们在选举中作弊、并强征捐税，从而招致了乡民们的反感。为了搞地方自治，自治公所征收各种附加税。结果，田亩捐每石比前一年增加了一千文，房产捐则比往年增加了百分之十五。除此之外，修筑道路要征税、设置街灯要征税，还有船捐、车捐、家畜捐、茶馆捐等，各项捐税名目繁多，举不胜举。
②自治公所的主张
川沙的“地方精英”们将这次事件的原因归纳为以下三点。
(1)乡民反对禁止鸦片和赌博。川沙各乡自治公所成立后，大张旗鼓地禁止鸦片和赌博。从时期上看，川沙的禁烟、禁赌比邻县开始得早，处罚规则也比他县严厉。这引起了一部分乡民的不满，从而引发了“暴动”{36}。
(2)书吏的煽动和地方官的包庇。自治公所禁止鸦片和赌博，也使书吏的利益受到损害。他们因而对自治公所心怀不满，教唆丁费氏，煽动无知乡民，掀起反自治暴动。长人乡乡民打毁自治绅董家宅的消息传出后，厅书李松坪迅即赶往俞公庙，在庙前发表演说，指使众人砸毁议员和乡董家的房屋。李松坪曾煽动乡民前去击毁议员蔡松甫的家，蔡闻言后立即禀报了同知成安，但成安“以李为衙门中胥役，不肯拿办”{37}。
(3)地方官对事件的处置迟缓不力。事件发生后，乡董吴大本先后数次向同知成安报告，要求其发兵弹压。但成安只是拘捕丁费氏和通缉张阿希，而且成安在丁费氏被关押期间，有半个多月离开职守，致使事件扩大到难以收拾的地步{38}。
③姚文鼶、杨廷栋等人的调查结果
姚文栅、杨廷栋的报告内容基本相同，二人将事件的原因归结为以下两点{39}。
(1)丁费氏等对自治职员怀恨在心，谎称地方自治“无一不捐”，造谣生非，搅乱人心。然而，实际的调查结果证明，因自治而征收的捐税数额十分有限。
(2)书吏的煽动。乡董吴大本家被砸毁的第二天，川沙厅书吏李松坪亲自赶往俞公庙，对愤激的乡民大声说道：“议员应打，乡民不可打，最好将城中至元堂(川沙县地方自治的据点)打去，以绝其根，新法永无复行之日”{40}。乡董等自治职员平日尽力于地方公益事业，深获乡民称赞。关于自治职员“凶暴、贪婪”之恶言纯系造谣。
关于书吏在“自治风潮”中的活动，《申报》和《时报》关于川沙事件的报道，也证实了姚、杨的调查。据《申报》报道，在厅书李松坪、陆锡荣逮捕后，其他书吏曾指使被捕乡民捏造有关绅董劣迹的口供，出示伪证{41}。一位《时报》记者指出，没有受过教育的丁费氏能四处奔走号召，其行动有条不紊，背后乃是有衙役李松坪的煽动{42}。
四、事件分析
我们暂且将是非问题置一边，通过考察地方精英、民间宗教结社的首领丁费氏及其信徒、书吏、乡民对地方自治所采取的态度和行动，从地方自治所引起的地方社会权力关系的变化这一角度，对川沙事件作一个较为全面的分析。
1、“绅士”是中饱私囊之徒吗
川沙事件发生后，舆论也一度将事件的原因归之于绅董。《申报》称川沙事件由自治绅董“武断乡曲”，故而自治绅董受乡民攻击乃是“咎由自取”{43}。《时报》引用同知成安呈江苏巡抚程德全的禀文，称事件起因于“绅士勒捐激变”{44}。
反之，姚文鼶、杨廷栋经过实地调查，得出了完全相反的结论。他们一直认为，自治绅董“武断乡曲”、“勒捐激变”之说是无根之谣。姚文鼶说，当他向川沙乡民询问事件缘由时，“沿途口碑，虽则病诟苛捐，而毫无一语及某议员某董佐”。姚在调查报告中说，他在俞公庙听到有人抨击乡董吴大本，在青墩茶馆听到有人抱怨徐、王二乡董，“然但怨其苛捐，而无一语说其有何劣迹”。在合庆茶馆，许多人都为顾乡董抱不平，称顾是“再好不有的人，但因其店司禁阻敲锣，致触睚眦之怨”。又由乡民说，士绅杨某自己出资设立学校，贫家子弟入校读书，分文不取，乡民们都感激称德。杨某所办的小学校在“自治风潮”中被捣毁，对此乡民们十分气愤，称毁坏学校“实属害人不浅”{45}。杨廷栋从乡民处得知，自治绅董“多名誉完好，人无闲言”。除长人乡某议员当选后没有到自治公所议事外，其余“皆实心任事”{46}。
当然，由于资料所限，我们还难以判断姚文鼶、杨廷栋的调查结果的可信度。但是，他们的调查至少说明，在川沙从事自治的地方精英不但不是武断乡曲、中饱私囊之徒，相反，其中许多人热心教育，在当地深得乡民的信赖。川沙在“自治风潮”发生两年之后进行的议员改选从一个侧面证实了这一点。在1913年举行的第二次自治选举中，吴大本等1910年当选的议员多数再次被选为议员。由此可见，清末地方自治选举中当选议员的人中，有不少人的确在乡民中享有声望。
2、地方自治与民众的宗教信仰：丁费氏等的抗争
关于占用俞公庙一事，长人乡议会认为，俞公庙是地方的“公款公产”，基于〈城镇乡地方自治章程〉，将其一部分用作自治公所乃有章可循。但是，对于丁费氏及其信徒们来说，俞公庙被一群平时与自己素无往来、且视“素党”为迷信的自治公所人员所占据，这无疑是一件生死攸关之事。因此，丁费氏利用自己在川沙、南汇一带的影响力，动员信徒和一般乡民，与自治公所作殊死搏斗，不将自治绅董赶出俞公庙誓不罢休。
实际上，丁费氏等人行动的背后还隐藏着更深的原因。在“自治风潮”发生约莫一个月前，在“素党”活动最盛的高昌乡、八团乡，自治公所曾以“维持风俗”为由，酝酿取缔“素党”，禁止丁费氏聚众活动。由议员提议的“女巫素党禁止案”在各乡议事会通过后，还得到了同知的批准。禁止“素党”的理由是：“妖言惑众，哄骗乡愚”。议决“如有女巫素党，男女混杂，妖言惑众，骗取钱财情事，从严纠办，以维风化”{47}。取缔“素党”一案对丁费氏等人来说，事关生死。丁费氏等人得知后，当然对自治恨之入骨，不但要把自治公所赶出俞公庙，还要将自治之根彻底铲除而后快。
在清末，由自治公所和宗教信徒间的冲突而引发的反对自治事件绝不在少数。一方面，自治经费不足是导致冲突的主要原因；另一方面，宗教信徒们由于庙产被占，无法进行正常的宗教活动，因则群起攻击自治公所，这也是导致这类冲突的重要原因之一。人口仅有十万人的川沙县，在道教、天主教、佛教之外，作为民间信仰据点的俞公庙等公祀就多达四十六处。在社会急剧动荡的清末，各种宗教信仰成为在苦难深渊之中挣扎的民众的精神支柱。但是，随着近代教育的发展，特别是由于国家推进近代化政策，民众的宗教活动被斥为“迷信”，而为地方上的“进步”人士所摒弃。很多地区都开展了象川沙县禁止“素党”案一类的反迷信活动。反迷信活动的对象不仅仅限于“素党”一类地方性的宗教结社，还包括佛教、道教等全国范围的宗教。一时间，类似于川沙“自治风潮”的事件频频见诸报端。比如，几乎在川沙事件发生的同时，在浙江省鄞县发生了佛教僧侣烧毁自治公所的事件。和川沙事件一样，这一事件也起因于自治公所占用寺庙的房屋。被逐出寺庙的僧侣们焚毁了自治公所的所有文件，强行闯入并占据自治公所，还杀死了一名官军{48}。在川沙事件发生的同一个月，江苏省武进县钦风乡乡民为抗议自治绅董强占尼庵，殴打了自治公所的所长{49}。地方上推行的“反迷信”运动和地方自治的实施这二者相互交织，酿成了这类反对地方自治的事件。这样就产生了一个悖论，即本应造福地方的地方自治，却由于危及民众的宗教信仰，而遭到民众的激烈反对。结果，在川沙县，由于发生了大规模的“自治风潮”，乡议会作出的禁止“素党”的议决案最终没有能付诸实施。
3、书吏的反击
由不属于县衙门正式职员的书吏来处理征税、诉讼等县衙门的日常事务，书吏向纳税人等当事人收取手续费等方式获取报酬，这本身就表明了国家机构的不健全。为解决这一问题，袁世凯曾于1902年上奏，建议整顿吏治，将各种“陋规”一律改为由公费支出。清廷虽然采纳了袁的建议，命令各地督抚提出实施方策，但是，这一问题长期没有得到解决{50}。在清末和民国时期，国家为实现行政机构的官僚化，着手进行了诸如在县衙门设置佐治员等的一系列改革。但是，直到三十年代，国家依靠包税人征税、包税人在国家和纳税人之间进行中间榨取的问题不但没有解决，而且，随着国家近代化政策的推进，包税人的势力反而有增大之势{51}。
意味深长的是，川沙发生的大规模的“自治风潮”也与这一问题有关联。前文已经指出，尽管〈城镇乡地方自治章程〉中并没有废除“陋规”等中间榨取的规定，但川沙县城、乡各议会不谋而合地通过了废止“陋规”的议案。一旦这些议案付诸实施，节日里向各店家强索“陋规”的厅书、管理鱼塘、向渔民征收手续费的塘书、还有在茶馆索取金钱的地皮无赖等将被一扫而尽。在自治公所的步步进逼下，书吏们日夜坐卧不安。不难想见，书吏等对地方自治是何等怨恨，而由此生发的反击又将是何等激烈。如果把丁费氏贿赂看守脱狱、张阿希被捕后又获救、乡民有计划地砸毁绅董的家宅和小学校，以及厅书李松坪亲自下乡、挑唆乡民向城中至元堂打去、欲将自治连根捣毁这一系列事情串起来看的话，书吏在川沙的“自治风潮”中扮演了十分重要的角色。
综观川沙县城、乡议会通过的有关废除“陋规”的议案，其中大部分是为了去除书吏依附于国家权力而进行的中间榨取，保护商人和一般民众的利益。川沙县城、乡各议会不约而同地提出这类议案，这表明自治公所自发地承担起本应由国家权力来推进的地方行政近代化措施。这一点具有十分重要的意义，在考察中国政治的近代化过程这一问题时，值得予以重视。同时，这一举措也表明，以往书吏在地方社会占有的特权因地方自治制度的推行而受到威胁。换言之，清末地方自治的实施由于损害了一部分人的利益而招致反对，从而使地方社会旧有的权力关系失去了平衡。
4、乡民的态度
在川沙“自治风潮”中，直接参与砸毁自治公所、自治绅董家宅和小学校的乡民多达数千之众。他们并非都是“素党”的徒众。一般乡民之所以参与砸自治公所、乡董和议员的家、小学校，主要有下面两个原因。
第一，自治公所禁止鸦片和赌博，这引起了平日吸食鸦片和赌博者的不满。川沙县1906年成立了禁烟所，士绅潘其恕受同知之命在城中设置禁烟局，责令烟馆停止营业，并向鸦片吸食者分发戒烟药。1909年夏，地方自治筹备公所的成员得到江苏巡抚的批准结成拒烟会，士绅徐宗美、蔡宗岳任会长。作为“官府的辅佐”，拒烟会派遣调查员，随时随地调查贩卖和吸食鸦片的状况。对买卖鸦片、吸食鸦片者或罚金数十元，或处以鞭刑，惩罚十分严厉。同样，对违禁赌博者也采取了严厉的处罚{52}。无疑，这些举措引起了受罚者的怨恨。“自治风潮”发生后被逮捕的主犯长人乡乡民龚卧江既开烟馆，又频频在自己经营的茶馆中聚众赌博。他很早就对自治公所禁止鸦片和赌博怀恨在心{53}。茶馆是乡村社会中最为重要的信息交换场所之一，吸食鸦片者、赌博者平日往往是茶馆的常客。对这些人来说，茶馆既是发泄不满的去处、又是散布攻击自治绅董的谣言的极好场所。不难想象，地方自治开始实施之后，从川沙境内以及临近各县的茶馆中，传布出许许多多关于绅董利用自治中饱私囊，因自治公所敛财而将“无一不捐”等不利于自治的谣言{54}。
第二，所谓自治公所征收捐税引起民众不满。当时的报章在言及川沙的“自治风潮”时，每每将事件归因于自治公所“无一不捐”而激起民众不满{55}。事件后，前往川沙进行实地调查的姚文鼶也在茶馆和饭店里听到因苛捐而激起民变之类的话。但是，当他细究捐税的种类和税额时，发现所谓自治公所苛征捐税并非事实。
其时，川沙县的赋税除了丁银、遭粮等正、杂税以外、还有房产捐、茶肉捐、道路街灯捐、学捐、鸦片捐、酒捐、串捐七项捐税。其中房产捐、鸦片捐、酒捐、串捐的征收皆始于地方自治之前。根据姚、杨二人的调查，七项种捐税之中，为筹措自治经费而征收的仅为茶肉捐、道路街灯捐两项，这两项捐税构成了川沙县的“自治捐”。实际上，当川沙“自治风潮”发生之际，在自治公所、绅董家宅、小学校受创最剧的长人、八团两乡，道路街灯捐尚未开征收。谣传中的“鸡鸭捐”，“孕妇捐”等名目的捐税更是子虚乌有，不但没有征收，议会里连征收此项捐税的议案都没有提出{56}。在川沙各自治公所在事后上呈江苏巡抚程德全的禀文中，也有与姚、杨的调查内容基本相同的记述，由此可见，自治公所“无一不捐”的说法可以说是无根之谣{57}。
接下来再看七项捐税中剩下的学捐一项。川沙县从1906年起相继设立了学务公会和劝学所，并按曹粮的一定比例征收学捐{58}。如前所述，按照〈城镇乡地方自治章程〉颁布次年发布的〈改订劝学所章程〉，原先属于劝学所执掌的有关学务的地方公款的议决权移交到议会手中，学捐自然也改由自治公所征收{59}。学捐的征收在时间上在自治公所成立之前，而且学捐有着明确的用途，并非自治公所本身所用。然而，在一般乡民眼中，学捐也罢、道路街灯捐也罢，只要是自治公所征收的捐税，一概都是“自治捐”。自治公所征收学捐，成了“自治风潮”中乡民打毁小学校的主要原因。
如果把川沙的“自治风潮”放到当时中国的政治、社会的整体背景之下进行考察的话，便不难发现，国家在经济凋敝、民生极端匮乏之际，为了推行近代化政策而不断增加各种捐税，使生计本已极端匮乏的民众又加重了几重负担。川沙事件的矛头所指虽然是自治公所，但是整个事件可以说是民众对国家近代化政策的抵抗。从〈辛丑条约〉签订的第二年即1902年始，清朝政府为了向列强支付义和团赔款，在国家正式的租税之外，开始征收付加税。同时，随着学校、警察等各项“新政”改革的推行，年年出现各种名目的新税，民众的负担自然也随之年年增加。1909年，江苏省谘议局议员、川沙县出身的黄炎培曾就当时川沙县内征收的正税和各种杂税做过调查。他开列的各项税目竟多达一百零三种。除了丁银、漕粮等正税外，还有向江苏省、松江府等交纳的漕米折价、房产捐、膏捐等捐税，以及道、府、厅衙门、巡抚衙门书吏的工食等{60}。由此可见，在清朝统治的最后几年间，民众生活陷入极端困苦之地的不是自治公所，而是国家权力自身。清朝为挽救衰败的局势，不得不导入近代教育制度和警察制度、推行地方自治。然而，接二连三的改革非但没有给社会带来直接的利益，反而加重了民众的经济负担。正如川沙的“自治风潮”所示，乡民们一听到“又要加增某某捐”的传闻，便立刻陷入紧张和惶恐之中。这种心理很容易被引向自治公所和自治绅董。丁费氏、书吏等地方自治的实施而自身利益直接受到威胁的一部分人，正是巧妙地利用了民众的此种心理。他们制造和散布自治公所“无一不捐”的谣言，煽动乡民打毁自治公所、自治绅董的家宅和小学校。其实，川沙“自治风潮”中民众的行动与其说是因反感自治公所滥收捐税而发，不如说是民众通过打毁自治公所来发泄对自身所处的“无一不捐”的苦难现实的不满。
结语：从川沙事件看清末地方自治
本文选取清末发生在川沙县的一起大规模的民众反对地方自治的事件这一个案，探讨了清末地方自治在县以下基层社会的具体实施情况，分析包括士绅、书吏、民间宗教结社的首领及其信徒、以及一般民众对地方自治的态度和反应。概言之，川沙爆发的大规模“自治风潮”是多种因素相互作用的产物。清末的地方自治，一方面在慈善、卫生、修筑道路等方面给城乡居民带来了利益，另一方面，地方精英们倡导废除陋规和禁止鸦片、赌博，“破除迷信”，以某种方式危及到一部分人的利益，从而导致了地方社会旧有的权力关系的失衡。这也是清末各地“自治风潮”频繁发生的重要原因。
无疑，个案分析不能涵盖事物的整体特征。但是，如果我们以本文对川沙事件的微观分析为基础，进一步将视野扩展到清末地方自治实施的全局的话，便会发展一些以往的研究中没有触及的问题、或者得出一些与以往的研究不尽相同的结论。关于清末城镇乡一级基层社会实施的地方自治，笔者在此提出以下三点结论，以就教于学界同行。
第一，清末地方自治虽然从外形上导入了近代地方自治制度，但是并没有改变传统的官－民关系。清末地方自治以日本明治二十一年(1888年)颁布的〈市制町村制〉为蓝本，规定地方自治机构由作为议决机构的议事会和作为执行机构的董事会、乡董构成，在外形上具备了近代地方自治制度的二元结构的特征。先通过选举产生议会，再由议员互选选出总董、乡董、乡佐等“自治职员”。有无选举权和被选举权，不是取决于有无科举功名、或在地方上有无威望，而是取决于所纳捐税是否达到规定的数额。由于具备了这些近代性的因素，清末的地方自治在制度上与传统士绅或善堂等慈善团体从事地方公益事业显然有所不同。
近代地方自治制度发端于西欧，分“英美型”和“大陆型”两种类型。前者以英国的制度为原型，象中世纪自治都市那样拥有高度自律性的团体，在近代民族国家形成过程中，基本上被原封不动地纳入到国家体系之中。当地居民自行选举当地议会，由议会推举该地方团体的首长。后者以普鲁士的制度为原型，近代民族国家形成过程中，国家为推行其统治，设立各级自治团体。这些自治团体既要处理该区域的内部事务，同时也是国家的行政机构，必须服从国家的命令。日本的地方自治制度由府县、郡、市町村三级构成。府县和郡在名义上虽为地方自治团体，但名为自治，实为官治。在市和町村一级，按照纳税金额实行等级选举，产生市町村议会，再由议员互选产生市长、町村长。市长、町村长须经由内务省的承认和任命方能就任。一方面，市町村是受内务省、府县和郡直接管辖的末端行政机构，执行国家下达的征税、警察、户籍、教育、卫生等各项行政命令，另一方面，市町村作为拥有一定区域、财产的法人，处理市町村内部共有财产的“固有事务”。二者相比，官治事务的量远远超过了自治事务。这构成了市町村自治的二重性格{61}。
与此不同，清末地方自治虽然在形式上沿袭了普鲁士、日本的“大陆型”地方自治制度，但是，从地方自治在县以下基层社会的实际运作来看，地方自治制度的导入并没有给传统的官－民关系和国家－社会关系带来本质性的变化。以往关于清末地方自治的研究主要强调清政府试图借助地方自治，把地方精英吸收进国家机构，从而将国家的行政控制进一步推向社会底层{62}。但是，清末川沙县地方自治的个案分析却揭示了与此相反的一面。从知县和城、乡自治绅董的关系来看，和日本的郡长与町村长的关系不同，清末实施地方自治后，官吏与民众仍然处于相互隔膜的状态。参与地方自治的地方精英，则扮演着与以往介乎官吏与民众之间的士绅十分相似的非官非民的角色。在川沙，同知和自治绅董的关系决不是近代行政体系中的上下垂直关系。
关于这一点，比较清末城镇乡与日本町村的法律地位，可以看得更加清楚。日本的町村是明治政府通过大规模的町村合并人为编制的行政村，在内务省－府县－郡－町村这一自上而下的垂直的行政体制中居于末端的位置。一方面，作为地方自治团体，町村得以管理和支配町村财产等属于町村内部的事务；另一方面，作为国家的末端行政机构，町村必须承担征税、征兵、教育、户籍、警察、土木工程、保健卫生等由国家委托的大量行政事务。而后者的量远远大于前者{63}。通过对町村的控制和赋予町村大量行政事务，明治国家得以将自身的控制浸透到社会的每一个角落。与此相反，城镇乡自治公所在法律上只是普通的地方团体，不从事征税、征兵、警察等国家委托的行政事务，也没有被置于国家行政末端，因而，从事自治的地方精英也不是国家末端机构的一部分。清政府虽然从形式上导入了日本的地方自治制度，但是和明治政府不同，它从一开始就没有通过实施地方自治将自身的控制浸透到社会末端的政治意图，当然，也没有实行此种控制和政治能力。
别具深意的是，川沙县的城、乡议会和同知间的来往文书清楚地显示出，双方都有意识地将归议会和自治绅董处理的“自治”事务和由知县所代表的“官治”事务区别开来。例如，1910年底，川沙县九团乡议会作出议决，把以往由保甲、书差向乡民强行索取的“陋规”改为自治经费，以“促进地方的行政和宗旨事宜”这一议案上报同知后，同知批示，“此后八团乡谕充地保，不准保甲、书差再行索取分文，以示体恤”。并规定今后各地投保时，一律缴大洋十元，以一半拨充厅办公经费，一半拨充自治经费。“庶几行政自治两无偏废”{64}。这表明，在“自治”和“官治”之间有着一条明确的界限。和以往一样，由国家权力行使的统治仍然停留在县一级，在县以下的乡村社会，则是通过地方精英来承担过去由传统士绅承担的地方公共事务。在川沙县发生大规模的“自治风潮”之后，川沙厅同知、松江府知府纷纷赶往现场，江苏巡抚还出动了炮舰，以求迅速平息事态。但是，可以想见，假设川沙县没有发生“自治风潮”的话，同知是不会无端离开厅衙，亲自下乡过问自治事宜的。反之，日本的地方自治则呈现出另一番光景。曾经在明治时期担任过郡长的一位官员回忆说，郡内不管发生什么事情，郡长都要负责。为此，郡长们“夜以继日，全力以赴去解决问题”。郡长经常下乡巡视，亲临乡村“指导自治”，也就是监督町村的工作{65}。
总之，在清末，被视为近代性改革的地方自治制度的导入，并不意味着国家支配由县而下扩展到了基层社会。换言之，传统中国的官与民、国家与社会相互分离的关系在清末的地方自治中基本上被承袭了下来。
第二，地方精英最大限度地利用了地方自治所赋予的合法地位，获得了较以前更大的活动空间。我们从川沙县的具体事例中可以看到，在具体付诸实施的自治内容中，纯粹的地方“公益事业”，即以改善民众生活而进行的街灯设置和运河疏通等者占了大多数。这些事项由议员或当地居民向议会提出议案，经议会审议后将结果上报地方官。议案如获地方官批准，便交付自治公所，由总董、乡董、乡佐等人具体执行。对于议案的提出、审议和议决过程地方官不加干涉。
另一点值得强调的是，地方精英们的活动并不仅仅停留在承袭以往由士绅个人或以士绅为中心的慈善团体的“善举”，他们的活动在很大程度上超出了传统士绅的活动范围。他们不但征收自治经费，而且还在议会议决废除“陋规”，这一举动明显越出了〈城镇乡地方自治章程〉所划定的自治范围。为了保护商人、农民等的利益，地方精英们最大限度地利用了〈城镇乡地方自治章程〉赋予自治公所的活动空间，甚至把触角延伸到本应由国家实行的地方行政的合理化、效率化的领域之中。这种由地方精英自发进行的“自下而上”的改革，与近代民族国家自上而下的官僚化、组织化的“近代化”过程背道而驰。这一点具有重要的政治学、社会学意义{66}。
当我们把地方精英的活动放到清末和民国时期的政局更替与社会变迁中来考察，就会发现，川沙的个案还向我们提示了另一个值得注目的事实。即，尽管经历了大规模的“自治风潮”和辛亥革命后的政局更替，从1910年到1924年间，川沙县间断性地举行了数次城、乡议会选举。在这些选举中，连续数次当选议员者不在少数。例如，本文多次提及的长人乡乡董吴大本，曾在宣统二年(1910年)、民国二年(1913年)和民国十三年(1924年)连续三次当选议员，而且每次都被选为乡董。在从宣统二年到民国二年的四次城自治选举中，庄以鼸连续当选议员，其中第一次、第三次选举中被选为议长。庄还在民国二年举行的江苏省议会选举中当选省议员{67}。地方议会和自治公所的人员构成的相对稳定，与清末民初全国政局的急剧变化形成了鲜明的反差。这从一个侧面表明，以清末地方自治制度的导入为契机，地方社会形成了以地方精英为中心的新的权力秩序，这种权力秩序在清末民初的政局更替中保持了一定的自律性。
第三，最后，让我们来回答本文开头提出的“由地方之人办地方之事的地方自治，何以在地方上受到激烈的反对”的问题。正如川沙的“自治风潮”所揭示的，事件的发生是多种因素相互作用的结果。狭义地说，就川沙的个案来看，一方面，地方精英们通过地方自治获得了合法的活动空间，得以较以往的传统士绅有更多的自由度；另一方面，地方精英们积极推行地方自治，损害了一部分人的利益，致使基层社会的权力关系失去了平衡。最终，因实施自治而自身利益受到威胁的书吏、民间宗教信仰的首领等携手攻击自治公所，煽动乡民打自治公所、小学校和自治绅董的家宅。在地方自治实施之前，象川沙县这样宗族势力比较薄弱的地方，在乡村社会中并存着士绅、书吏、民间宗教结社的首领等几种势力。几种势力之间保持着松散的权力平衡关系。但是，乡村社会中缺乏足以整合各种势力的中心力量。自治公所的成立意味着地方社会出现了新的权力中心。这一点十分重要。何以言之在推行地方自治的过程中，热心自治的地方精英和书吏、民间宗教结社的首领之间，围绕对乡村社会的支配权发生了激烈的争夺战。就川沙而言，地方自治的实施不仅危及书吏、“素党”首领丁费氏及其信徒，也损害了鸦片吸食者、赌徒等的利益。结果，乡村社会的各种矛盾都集中到自治公所和自治绅董身上。他们以打毁自治公所和乡董、议员的家宅、小学校的暴力形式发泄自己的不满。因此，不应该把这类反对自治事件和清末各地频繁发生的农民反抗地主压迫的“农民起义”等量齐观。在此，笔者特别要强调的是，当我们对清末地方自治进行考察时，除了注意到国家和热心自治的地方精英所起的作用之外，有必要将视野扩展到与地方精英们生活在同一空间之中的其他社会势力和社会阶层，其中当然包括普通民众。
在考察清末的地方自治时，自治经费和“自治捐”是一个不可回避的重要问题。清廷颁布的〈城镇乡地方自治章程〉借鉴日本的制度，对议会选举、自治机构的设置和运作都作了明确的规定，但是，却在如何确保自治经费这个问题上存在着致命的问题。〈章程〉除了规定以“地方公款公产”充作自治经费以外，在财政上对地方自治没有任何实质性的保障。几乎所有的地方都是既没有可充自治经费的“公款”，也没有可作自治公所的“公产”。地方精英们想要推行自治，便只能向居民征收“自治捐”、占用寺庙作为自治公所。从川沙的例子可以看到，在清末，“自治捐”在同时征收的各种捐税中仅占极小的比重，而且是以一部分商家为对象的营业税，并没有增加普通乡民的负担。广义地说，在清末，社会经济已陷入深刻的危机之中，义和团赔款等不平等条约已经给民众带来了深重的负担，而国家为推行各项“近代化”改革，又不断向民众加征各种捐税。在经济凋零和社会整体贫困化之下，地方自治的财政基础十分脆弱。这应该说是清末各地“自治风潮”频繁发生的首要原因。
1911年，川沙县由于发生大规模的“自治风潮”和辛亥革命后的政局更替，县议会停止了活动。1913年，川沙县城、乡再次举行议会选举。但是次年2月，大总统袁世凯以自治机关滥收捐税和革命党利用自治为由，下令全面禁止地方自治{68}。然而，地方自治在此后并没有完全停止。袁世凯政权、北京政府和南京国民政府先后发布了关于地方自治的章程和法令，川沙县在民国时期也断断续续实施着地方自治。
注释：
①〈城镇乡地方自治章程〉，光绪三十四年十二月二十七日，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》，中华书局，1979年，第727－741页。
②寺木德子〈清末民国初年地方自治〉，《御茶水史学》No.5，1962年，第19页。
③王树槐〈清末江苏地方自治风潮〉，《中国近代现代史论集》第十六编，《清季立宪与改制》，商务印书馆，1986年，第528页。
④关于清末地方自治的专题研究主要如下：
(1)中国大陆及台湾的研究有：张玉法〈清末民初的山东地方自治〉，《中央研究院近代史研究所集刊》第六期，1977年。沈怀玉〈清末地方自治之萌芽(1898－1908)〉，《中央研究院近代史研究所集刊》第九期，1980年。王树槐前揭论文。马小泉〈清末筹备立宪时期地方自治探略〉，《华中师范大学学报增刊》，1991年。马小泉〈地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与〉，《天津社会科学》，1997年第4期。
(2)日本的研究有：寺木德子前揭论文。贵志俊彦〈“北洋新政”体制下地方自治的形成—天津县各级议会的成立及其局限〉，横山英，曾田三郎编《中国的近代化与政治统合》，溪水社，1992年。田中比吕志〈清末民初地方政治结构及其变化—江苏省宝山县地方精英的活动〉，《史学杂志》第104编，第3号，1995年。
(3)英语国家的研究有：Schoppa,Keith,“ Local Self－ Government in Zhejiang,1909－ 1927” ,Modern China,vol.2,No.4,October,1976.Fincher,John H.,Chinese Democracy:The Self－ government Movement in Local,Provincial and National Politics,1905－ 1914,Australian National University Press,Canberra,1981.Philip Kuhn,“ The Development of Local Government” ,John K.Fairdank and Albert Feuerwerker,eds.,The Cambridge History of China,vol.13,Cambridge University Press,1986.
⑤关于川沙事件，Roxann Prazniak发表了题为“Weavers and Sorceresses of Chuansha:The Social Origins of Political Activism Among Rural Chinese Women(Modern China,April1986)的论文。作者注意到，经济上独立的乡村女性在宗教团体的组织之下，在“自治风潮”中扮演了主要角色。作者从妇女的经济地位和政治行为之间的相互关系出发，指出获得国家支持的地方精英在县一级推行行政、财政改革，侵害了女性宗教团体的经济利益。为此，受到侵害的妇女们发动了反击(P.202)。
⑥光绪《川沙厅志》卷一，〈疆域志〉，陈方瀛等编纂，光绪五年。
⑦同上。
⑧《申报》，1910.10.9。
⑨张仲礼著，李荣昌译《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，上海社会科学院出版社，1991年，第4—5页。
{10}在以往的研究中，对地方的“公益事业”和“行政事务”一般不加以明确区别。比如，大谷敏夫在讨论清中期以后的乡董制时，把乡绅从事的水利等地方公益事业归之于“行政事务”，指出乡绅通过兴办水利等地方公益事业和举办团练，得以参与地方行政(大谷敏夫《清代政治思想史研究》，汲古书院，1991年，第582页)。相反，兰金则将太平天国以后“精英人士”(“elite manager”)们从事的慈善、教育等事业与官僚的行政活动、个人、家族、宗教团体等的“私人活动”相区别，将前者归入“公共领域”(“public sphere”)中的“公共活动”(“public activity”)，并指出公共活动对于国家和地方社会都具有重要的意义(Rankin,M
